A partir de meados da década de 1980, quando o processo de redemocratização brasileira tomou maior fôlego, tem-se discutido, dentro da questão da segurança pública, as práticas dos órgãos policiais no que se refere ao respeito aos direitos e garantias individuais, à luz do que está previsto na Constituição Federal de 1988 e demais institutos que tratam do assunto.
A proposta contemporânea, tomando por base o que o que ocorre em outros países – a exemplo do Canadá, Japão, Estados Unidos, Inglaterra, etc –, reside no estabelecimento de uma “polícia cidadã”, que mantenha estreito relacionamento com os demais segmentos da sociedade, fomentando um diálogo produtivo e as condições necessárias à preservação da ordem e controle da criminalidade.
É evidente que, apesar dos avanços alcançados em algumas áreas da vida nacional, as ações cotidianas dos órgãos de segurança pública, apresentam-se, com raras exceções, revestidas de elementos simbólicos e comportamentos recorrentes ao período ditatorial que vigorou no país a partir de 1964. Com isso, há um descompasso entre os anseios democráticos e de cidadania que se estabeleceram na sociedade brasileira e o desempenho das polícias, as quais mantém uma cultura institucional com fortes traços do regime de exceção. Todavia, essa construção cultural não deve – nem poderia – ser limitada a esse tempo da história do Brasil.
Defendemos que qualquer tentativa de compreender a conduta desses organismos na atualidade, requer uma análise mais detalhada sobre os espaços sócio-políticos que serviram de cenários para sua construção. Assim, a partir de um esboço histórico sobre a origem da polícia na Antiguidade e sua evolução posterior, com a formação do Estado-Nação, a proposta do presente artigo é refletir sobre o moderno conceito de polícia e ter-se uma idéia relativamente às funções que desempenha. Propõe ainda, pensar a formação do modelo policial atual, por meio de sua evolução no curso da história brasileira, focando, mais especificamente, a Polícia Militar, observando-se os contextos sociais, políticos e econômicos, nos quais ocorreram sua construção cultural, privilegiando o Nordeste brasileiro e, mais especificamente, o Rio Grande do Norte.
Polícia: o processo de evolução conceitual
O estudo do processo evolutivo da polícia ao longo da história da humanidade, mostra-se um empreendimento por demais complexo, considerando que nem sempre houve no contexto das múltiplas sociedades do passado, o exercício da função policial como se pode perceber contemporaneamente. De acordo com Monet, essa função policial:
[...] é mais o produto de uma sucessão de rupturas do que a conseqüência de um desenvolvimento que teria existido em germe desde as origens. Mesmo quando se começa a discernir seus vestígios nas sociedades do
passado, nem por isso ela era composta por corpos de agentes profissionais, recrutados, nomeados e remunerados por uma autoridade pública. (MONET, 2001, p.31)
A princípio, o controle e punibilidade exercidos sobre a violação das obrigações, das proibições e tabus impostas aos membros das sociedades, ficavam a cargo da coletividade ou da família do ofendido. Posteriormente, com o aprimoramento da organização social, alguns povos – como os nueres do Sudão – instituíram instâncias de mediação, que eram responsáveis pela negociação entre as partes envolvidas em questões – como, por exemplo, o roubo de gado – sem, contudo, gozar de qualquer poder de coerção para fazer valer suas decisões, o que possibilitava os adversários, caso a mediação não ofertasse uma solução consensual, resolverem suas questões pela força das armas. Monet esclarece que “a presença de uma função policial só é detectada a partir do momento em que a divisão do trabalho se acentua e estruturas diferenciadas de dominação política, religiosa e militar aparecem” (op cit, p. 32).
Na Grécia Antiga, através do conceito de cidade-estado, a função policial começa a ganhar visibilidade, dissociada de outras instâncias da sociedade. A formação de um espaço público, onde os valores e interesses da coletividade sobrepõem os interesses particulares e “nem confundir com o patrimônio dos governantes” (MONET, op.cit, p.32). Embora houvesse múltiplas polícias na Antiga Grécia (polícia das águas, dos portos, dos cereais, dos mercados, etc), existia em Atenas uma polícia política que exercia atividades bem aproximadas daquelas que se pode verificar em alguns sistemas policiais atualmente. Conforme cita Monet, esta polícia tinha por finalidades:
[...] tanto evitar as fugas – e as rebeliões – de escravos quanto em impedir a aristocracia rural, que se instala progressivamente em Atenas, de conspirar, por ociosidade tanto quanto por ambição, contra a democracia no seio de múltiplas sociedades secretas. O colégio dos Onze (os hendeka), apoiado por um pessoal essencialmente composto de escravos, assegura a vigilância dos suspeitos, a prisão dos malfeitores, a direção das prisões, as execuções capitais. (MONET, op cit, p. 33)
Mais tarde, diante dos conflitos entre as múltiplas polícias que pontuavam Atenas, surgiu os astynomes, uma polícia única de ordem geral que não subsistiu, voltando a existir no cenário da sociedade, as polícias especiais. Todavia, o que me interessa ressaltar, é que a vida das coletividades complexizou-se em seus aspectos sociais e políticos, exigindo que a autoridade pública, estabelecesse frações de agentes especializados para cuidarem da ordem e da segurança em setores considerados fundamentais, em nome da autoridade pública, fazendo valer assim, o direito da comunidade dos cidadãos, uma função notadamente destinada aos órgãos policiais ou que possuem o “poder de polícia”, definido por Meirelles como “a faculdade de que dispõe a Administração Pública para condicionar e restringir o uso e gozo de bens, atividades e direitos individuais, em benefício da coletividade ou do próprio Estado” (MEIRELLES, 1998, p. 115).
Em Roma, somente a partir do governo de Augusto, com o desenvolvimento do Estado imperial, começa a surgir uma administração policial pública, profissional e especializada. Com a criação do posto de “prefeito da cidade”, seu ocupante ficava responsável por manter a ordem, tomando as disposições necessárias para tal e estabelecendo ações penais contra os infratores. De acordo com Monet:
Um estado-maior o assiste, no seio do qual figura o prefeito encarregado de comandar os vigiles, que patrulham as ruas a serviço da polícia noturna e da luta contra os incêndios, e os stationarii, que permanecem em posto fixo, numa espécie de departamento de polícia de bairro. (MONET, op cit, p. 35)
A polícia criada por Augusto desenvolveu-se durante o governo de seus sucessores, contudo, a queda do Império Romano fez com que os órgãos especializados de polícia ficassem desaparecidos do continente europeu por vários séculos. Na Idade Média, o termo polícia restringiu-se aos aspectos da “boa ordem da sociedade civil, da competência das autoridades políticas do Estado, em contraposição à boa ordem moral, do cuidado exclusivo da autoridade religiosa” (COSTA, 2005, p. 97).
É na Idade Moderna, com o surgimento do Estado-Nação, que a noção de polícia ganha um significado definido, chegando em alguns momentos envolver toda a atividade da administração pública. Como propõe Tavares dos Santos, fundamentando-se no pensamento de Michel Foucault:
A formação do Estado Moderno realizou-se pela produção de uma forma de poder que combinava tecnologias de poder totalizantes, as quais sujeitavam todas as práticas dos indivíduos e grupos, e tecnologias de poder globalizantes, pois abrangiam práticas gerais de todos e de cada um dos indivíduos e grupos. (TAVARES DOS SANTOS, 1997, p.156)
Neste sentido, Foucault formula a noção de governabilidade, a qual conceituou como a “atividade de direção dos indivíduos ao longo de suas vidas, colocando-os sob a autoridade de um guia responsável por aquilo que fazem e lhes acontece” (FOUCAULT, 1997, p. 81) e de governabilidade política, citada pelo autor como sendo “a maneira como a conduta de um conjunto de indivíduos esteve implicada, de modo cada vez mais marcado, no exercício do poder soberano” (idem, p. 82). Foucault atribui a este segundo conceito, uma ligação com a emergência daquilo que chamou de “razão de Estado”, a qual viria a constituir um saber que abarca o conhecimento de todas as forças humanas e materiais que o Estado dispõe em eu território, ou seja, seu capital econômico, o capital cultural e o capital simbólico (cf. BOURDIEU, 1994, 91-135).
Conjuntamente à preocupação relativa à reprodução e expansão do poder do Estado, verifica-se a necessidade de estabelecer este mesmo poder sobre a vida dos cidadãos e a administração “de todos os aspectos de sua existência” (TAVARES DOS SANTOS, 1997, p. 157), o que se identificava com um Estado de Polícia, ou seja, um ordenamento no qual toda função administrativa era conhecida pelo termo Polícia. Neste sentido, os alemães estabelecem a Polizeiwissenschaft, definido por Foucault como, principalmente, “a manutenção da ordem e da disciplina, os regulamentos que tendem a lhes tornar a vida [dos cidadãos] (inserção minha) e a lhes dar aquilo que necessitam para a subsistência” (FOUCAULT, op cit, 85).
A partir da expansão do poder do Estado, verifica-se que o exercício do monopólio da força física, exige a existência de instituições voltadas à preservação da ordem entre os Estados e no interior dos Estados-Nação. Essas instituições passaram a ter um caráter mais especializado, com formação disciplinada e voltado ao senso disciplinar, com o propósito fundamental de manter a ordem social interior.
Assim, a violência física era retirada do contexto da ação social, passando a ser exercida por instituições legitimadas pela autoridade. Segundo explicita Elias, o monopólio da força física:
[...] passava neste instante a ser reservado àqueles poucos legitimados pela autoridade central (como, por exemplo, a polícia contra os criminosos) e a números maiores apenas em tempos excepcionais de guerra ou revolução, na luta socialmente legitimada contra inimigos internos ou externos (ELIAS, 1990, p. 199)
Isto significa dizer que a polícia passava à condição de uma instituição pública. Na visão de Bayley:
A polícia é pública se for paga e dirigida pela comunidade que também autoriza o policiamento. A polícia é privada se a comunidade que a autoriza não paga por ela nem a direciona. Essa formulação é compatível com uma realidade importante do ato de governar: a delegação de autoridade para agir pela comunidade. (BAYLEY, 2001, p. 39)
Com a chegada do século XIX, a função policial começa a ser delineada como a atividade que objetiva assegurar a defesa das coletividades contra os perigos internos, que consistiam nas situações que afetavam a ordem e a segurança pública. Àquela época ocorreu considerável êxodo rural na Europa do Sul – cujas causas não comportam discutir no cerne desse trabalho – provocando o aumento da população urbana, com a chegada de aldeões, os quais não se integravam à nova realidade, em decorrência de não conseguirem empregos e, aqueles que obtinham uma colocação no mercado, recebiam baixos salários. Assim, crescem as inquietações das categorias privilegiadas da sociedade que, diante dos sérios problemas sociais surgidos, passaram a ver essas categorias menos favorecidas como “classes perigosas” e a polícia utilizava-se da violência, como um “instrumento de socialização” desses que eram considerados novos bárbaros. Essa tarefa de enfrentamento dos distúrbios políticos e sociais, como esclarece Monet, “é, na Europa, confiada principalmente ao exército” (2001, p. 66), que com o tempo passa a insurgisse contra a utilização de suas tropas no controle da ordem urbana, surgindo em vários países europeus as chamadas milícias, que eram corpos de voluntários, mal treinados e equipados, chamados a intervir nos casos de distúrbios coletivos. A falta de preparo técnico-profissional e a violência das milícias levaram a um agravamento da situação relativa à ordem pública, obrigando os Estados europeus a especializarem seus efetivos policiais “no domínio do controle das multidões” (MONET, 2001, p.67).
O grande passo para processo de profissionalização da polícia, é dado a partir de 1829, com o estabelecimento da Polícia Metropolitana de Londres - considerada a primeira força profissional de polícia na Inglaterra – uma resposta aos comportamentos marginais (vagabundagem, rixas, prostituição, tumultos, pequenos crimes, etc), até então tolerados e que decorriam dos processos sociais que alcançavam a sociedade londrina - acúmulo de riqueza mobiliárias, industrialização, crescimento populacional e urbano, etc. Porém, chamo a atenção para o fato que a organização policial revestia-se, essencialmente, de um caráter controlador e repressor contra as classes populares, quer na Inglaterra ou na França – os dois sistemas policiais mais evidentes à época.
Com a evolução das sociedades modernas, duas questões relativas à organização policial foram evidenciadas. Primeiro, constatou-se de forma mais nítida que a polícia é diferente em cada sociedade, em decorrência das diferentes práticas de controle social impostas pelos Estados ou reguladas por grupos no contexto de uma coletividade. Entretanto, isso não apaga sua característica fundamental que consiste no exercício do monopólio da força em nome do Estado, “em todos os lugares, em todos os tempos e em relação a qualquer um” (MONJARDET, 2003, p. 26), salvo as exceções estabelecidas pela Administração Pública por meio da lei.
Nas palavras de Monjardet, “a força pública é calibrada de tal maneira que possa vencer qualquer outra força ‘privada’” (idem). Em segundo lugar, verificou-se que o desenvolvimento sócio-econômico requer, cada vez mais, novos grupos de atividades para a polícia, nem sempre diretamente relacionados com a violação da lei. De acordo com as elaborações de Ribeiro, “o dilema da polícia nas sociedades modernas urbanas industrializadas será o de desempenhar um papel de prestação de serviços ao mesmo tempo em que a necessidade de aplicação da lei aparece” (RIBEIRO, 2002, p. 450).
Essas questões levam a pensar o conceito contemporâneo de polícia. Bobbio conceitua a polícia como:
Função do Estado que se concretiza numa instituição de administração positiva e visa pôr em ação as limitações que a lei impõe à liberdade dos indivíduos e dos grupos para salvaguardar a manutenção da ordem pública, em suas várias manifestações: da segurança das pessoas à segurança da propriedade, da tranqüilidade dos agregados humanos à proteção de qualquer outro bem tutelado com disposições penais. (BOBBIO, 2000, p. 944)
Mesmo em sociedades nas quais verifica-se um avançado exercício das práticas democráticas, é possível observar que a polícia sempre será uma instituição que serve ao controle que as classes dominantes exercem sobre as demais. Embora essa afirmação possa parecer uma tautologia, nosso propósito é evidenciar que a polícia é, sobretudo, um instrumento empregado pelos detentores de um maior quantum de capital econômico, cultural e simbólico, para o controle social, especialmente, das classes consideradas, como já visto, “perigosas”. Por conseguinte, muito do habitus policial – entendido aqui como “cultura organizacional”–, bem como, as representações sociais construídas por seus integrantes, estão relacionadas ou espelham as relações de poder existentes no espaço social onde a instituição encontra-se situada. Assim, no próximo tópico, buscamos analisar como se processou dentro da história a construção dessa “cultura” que rege as práticas e representações dos policiais militares.
O Processo de Construção Cultural da Organização Policial Militar: a Defesa do Estado e o Processo Histórico de Militarização da Polícia
Em seus estudos alusivos às polícias e sociedades na Europa, Monet refere-se à instituição policial como:
(...) um tipo particular de organização burocrática, que se inspira ao mesmo tempo na pirâmide das organizações militares e no recorte funcional das administrações públicas. Hierarquia e disciplina parecem as palavras-chave desse universo cujas engrenagens se espera ver funcionar de modo azeitado e cujos agentes devem ‘marchar como um só homem’ sob a ordem de seus chefes. (MONET, 2001, p. 16)
O autor coloca que por sua hierarquia a polícia torna-se fracionária e permeada de conflitos de poder e por rivalidades históricas o que a torna difícil de ser controlada. De acordo com Monet:
Em todos os países, os policiais têm um estatuto diferente do dos outros corpos de funcionários. O uniforme e a arma assinalam, de resto, sua pertença a um mundo à parte: aquele em que as interações com os administrados são ostensivamente colocadas sob o signo de uma relação de autoridade. Relação que parece excluir a priori qualquer idéia de discussão e de negociação. (MONET, 2001, p. 16)
Desta forma, percebemos que à função policial está afeita à manutenção de uma estrutura vigente, sem que haja espaços para considerações sobre quem detém o poder, ou seja, discussões sobre o jogo de forças e as relações de dominação no espaço social. Isto não assevera que no seio da instituição policial, os interesses deste ou daquele grupo não produzam seus reflexos, todavia, é uma prova que a polícia não é um serviço público neutro, imparcial, que trabalha sob o manto da eqüidade, sem deixar-se envolver pelas paixões, resguardada dos compromissos e influências decorrentes de acordos que nascem entre as diferentes classes no contexto da coletividade.
Ao contrário, a polícia é um instrumento de legitimação que a autoridade central conta, a partir do momento que essa legitimidade depende, em todas as partes, da capacidade do poder público de manter a ordem e a segurança junto aos governados. Logo, há um elo entre a soberania do Estado e a polícia, a qual passa a funcionar como a ferramenta para impor à população a Razão estatal sobre as razões individuais e de grupos isolados. Quanto à essa “parcialidade” política da instituição policial – onde está incrustada a manutenção das relações de poder vigentes na sociedade –, Monet afirma que:
A função policial [...] é hoje garantida, na maioria dos países do mundo, por agentes, subordinados a autoridades públicas que os recrutam, remuneram e controlam (...) Esse policiais podem ter situações diferentes conforme pertençam a uma polícia militar (grifo nosso) ou a uma polícia civil, a uma polícia municipal ou a uma polícia de Estado. Mas todos são, atualmente, recrutados, equipados, remunerados por fundos públicos. Recebem suas instruções via linhas hierárquicas de extensão variável, mas cujo cimo se encontra sempre num centro de poder político [...]. (MONET, op cit, 26-27)
Daí, constatamos que a polícia é um reflexo do Estado onde está inserida, no que tange à atuação estatal e às bases culturais e sociológicas que envolvem a sociedade desse mesmo Estado. Isto representa dizer que, não é meramente um arcabouço legal revestido de modernidade e humanismo, o fator que assegurará instituições policiais diferentes, desprovidas de truculência, de preconceitos, de arcaísmos administrativo-operacionais e de violência. O processo é mais profundo e enceta uma mudança tanto de ações, quanto de mentalidade, nos diversos segmentos sociais e nos centros de poder. Assim, torna-se evidente que a forma de funcionamento e de atuação da polícia reflete a natureza do regime político vigente e das relações dos grupos com o espírito democrático. Como afirma Guimarães “é importante registrar que as Polícias são resultantes do contexto social em que atuam, pois são integradas por cidadãos oriundos da própria sociedade” (2000, p. 47).
Diante dessas considerações, defendemos, então, que o veio principal na construção da cultura organizacional da PM consiste na questão da defesa do Estado, que, neste caso, não é entendido unicamente como ser abstrato derivado de um ordenamento jurídico, que o materializa em povo, território, língua, poderes e instituições, porém, enquanto sistema de relações e interesses (o que se pode entender como estrutura de poder) a serem mantidos e perpetuados, ainda que por meio da força. Assim, procedemos a seguir, uma abordagem mais específica quanto ao aspecto histórico das Polícias Militares, no que tange ao seu envolvimento na questão da defesa do Estado e, concomitantemente, o crescente de uma cultura militarizada em lugar de uma cultura de segurança pública. A cultura institucional vigente nas Polícias Militares brasileiras não é mera consequência dos anos da ditadura militar que vigorou no Brasil a partir de 1964, como defendem alguns estudiosos da sociedade brasileira e que se interessam pela temática de polícia e da violência. Ela é produto de um processo representacional vigente no imaginário nacional e que sofre mutações no curso da história, acordadamente às mudanças ocorridas dentro da dinâmica do espaço social. Como apresentamos em seguida, a partir do Brasil Colônia, a Polícia Militar nasce e evolui, segundo um padrão de conduta militar, fundado na hierarquia e na disciplina.
REFERÊNCIAS
BAYLEY, David H. Padrões de policiamento: uma análise internacional comparativa. Tradução de René Alexandre Belmonte. São Paulo: Editora da Universidade de São Paulo, 2001. (Série Polícia e Sociedade, n. 1)
BOBBIO, Norberto. Dicionário de Política. 5. ed. Brasília: Editora da Universidade de Brasília: São Paulo: Imprensa Oficial do Estado, 2000.
BOURDIEU, Pierre. Esboço de um teoria da prática. Tradução das partes: “Le trois modes de connaissance” e “Structures, habitus et pratiques”. In: ORTIZ, Renato (org.) & FERNANDES, Florestan (Coord.). Pierre Bourdieu. Tradução, Paula Monteiro e Alicia Auzmendi. São Paulo: Ática, 1994. p. 46-81 (Coleção grandes cientistas sociais; 39).
BRASIL. Constituição Federal, promulgada em 5 de outubro de 1988: acompanhada de disposições anteriores, emendas constitucionais de revisão, índice sistemático e alfabético-remissivo. Organização e notas por Juarez de Oliveira. São Paulo: Editora Oliveira Mendes, 1998.
COSTA, Ivone Freire. Polícia e sociedade: gestão de segurança pública, violência e controle social. Salvador, BA: EDUFBA, 2005.
ELIAS, Norbert. O processo civilizador: uma história dos costumes. Rio de Janeiro: Jorge Zahar Ed., 1990.
FOUCAULT, Michel . Resumo dos cursos do Collège de France (1970-1982). Tradução de Andréa Daher; consultoria de Roberto Machado. Rio de Janeiro: Jorge Zahar Ed., 1997.
GUIMARÃES, Luiz Antônio Brenner . Valores institucionais: a prática policial militar e a cidadania. In: Rev Unidade, Porto Alegre, n. 41, jan/mar, 2000. p. 45-85.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 23. ed. atualizada por Eurico de Andrade Azevedo, Délcio Balestero Aleixo e José Emmanuel Burle Filho. São Paulo: Malheiros, 1998.
MONET, Jean-Claude. Polícias e sociedades na Europa. Tradução de Mary Amazonas Leite de Barros. São Paulo: Editora da Universidade de São Paulo, 2001. (Série Polícia e Sociedade, n. 3)
MONJARDET, Dominique. O que faz a polícia: sociologia da força pública. Tradução de Mary Amazonas Leite de Barros.ed. rev. 2002. São Paulo: Editora da Universidade de São Paulo, 2003. ((Série Polícia e Sociedade, n. 10)
MONJARDET, Dominique. O que faz a polícia: sociologia da força pública. Tradução de Mary Amazonas Leite de Barros.ed. rev. 2002. São Paulo: Editora da Universidade de São Paulo, 2003. ((Série Polícia e Sociedade, n. 10)
RIBEIRO, Iselda Corrêa. Polícia. Tem futuro? Polícia e sociedade em David Bayley. In: Sociologias. Porto Alegre, n. 8, jul/dez 2002. p. 444-453.
TAVARES DOS SANTOS, José Vicente. A arma e a flor: formação da organização policial, consenso e violência. Tempo Social; Rev. Sociol. USP, São Paulo, 9(1): 155-167, mai, 1997.
Nenhum comentário:
Postar um comentário